Стратегическая оценка

В настоящее время мировым сообществом значительные усилия направлены на решение экологических проблем. Ужесточается экологическое законодательство, активно внедряются превентивные меры по минимизации отрицательных последствий загрязнения окружающей среды и истощения природных ресурсов, экологические вопросы учитываются в процессе принятия практических решений по достижению устойчивого социально-экономического развития общества.

Для уменьшения экологической напряженности необходимо постоянно оценивать последствия влияния, как фактической, так и планируемой хозяйственной деятельности на окружающую природную среду и искать оптимальные решения, способствующие предотвращению возможного неблагоприятного воздействия, последствиями которого являются отрицательные изменения в окружающей среде. Учет экологических составляющих в процессе принятия решений еще на стадии планирования и проектирования оказывается гораздо дешевле проводимых мероприятий по нейтрализации, компенсации, возмещению нанесенного экономического ущерба.

Поскольку любая намечаемая хозяйственная деятельность связана с использованием природных ресурсов и в той или иной степени характеризуется воздействием на окружающую среду, то экономически целесообразнее проанализировать ее экологическую опасность на этапах разработки стратегических документов и всесторонне оценивать все имеющиеся альтернативные варианты развития.

Как свидетельствует международная практика, при решении подобных задач высокую эффективность демонстрирует стратегическая экологическая оценка (СЭО).

Экологическая оценка может осуществляться на уровне отдельных проектов (оценка экологических проектов) и на уровне «стратегических» документов» (стратегическая экологическая оценка) (Рисунок 1).

СЭО направлена на оценку возможных экологических последствий (включая воздействие на здоровье населения) реализации разрабатываемых прогнозных и программных документов и выбор приемлемой альтернативы развития, что способствует повышению качества и эффективности системы планирования, а также увеличению доверия общественности к процессу принятия управленческих решений.

К стратегическим документам, подлежащим СЭО, относятся планы развития территорий или отраслей хозяйства, программы, политики, стратегии и др. Благодаря СЭО на более высоком уровне (разработки программ/планов) закладываются основы для экологической оценки проектов.

В настоящее время наиболее значимым законодательным документом, который определяет минимальные общие процедуры для СЭО – это Европейская Директива 2001/42/EC по оценке экологических последствий реализации отдельных планов и программ. В Директиве прописана процедура проведения систематической, превентивной, основанной на экологической оценке проектов и открытой с участием различных заинтересованных сторон и общественностью процедуры СЭО. Большое внимание в Директиве уделяется разработке экологического доклада. Директива по СЭО не включает в рассмотрение законодательные акты.

Основные положения Директивы по СЭО легли в основу Протокола по стратегической экологической оценке к Конвенции о воздействии на окружающую среду в трансграничном контексте (далее - Протокол по СЭО). Отличие Протокола от Директивы заключается в том, что (1) Протокол включает в качестве объектов СЭО и законодательные акты; (2) особое внимание в Протоколе уделяется оценке влияния на здоровье населения и (3) в Протоколе прописывается необходимость участия общественности и консультации с заинтресованными сторонами в процессе проведения СЭО.

К настоящему времени накоплен значительный материал по проведению СЭО в различных странах мира, публикуются многочисленные монографии и руководящие пособия по реализации СЭО, обсуждаются наиболее эффективные подходы и методология проведения СЭО и вовлечения общественности.

В странах СНГ СЭО рассматривается как новый инструмент оценки стратегических документов, поэтому в настоящее время проводятся проекты по построению потенциала в наших странах по эффективному внедрению СЭО, реализуются пилотные проекты с целью приобретения опыта проведения СЭО (Протокол по СЭО: изначальное развитие потенциала в некоторых странах бывшего СССР, 2006), [www.ecorazvitie.by].

В соответствии с Протоколом по СЭО под стратегической экологической оценкой понимается «оценка возможных экологических последствий, включая воздействие на здоровье населения, которая предполагает определение сферы охвата оценки и подготовку экологического доклада, вовлечение общественности и проведение консультаций, принятие во внимание экологического доклада и результатов участия общественности и консультаций при разработке плана или программы» (статья 2, параграф 6).

Рисунок 1 – Виды экологической оценки

Основной целью СЭО является учет экологических аспектов при разработке и реализации стратегических документов на основе принципов устойчивого развития общества. Важность применения СЭО объясняется необходимостью включения экологических аспектов в процесс планирования для более эффективного принятия управленческих решений. В международной практике СЭО рассматривается как эффективный инструмент достижения целей устойчивого развития, поскольку СЭО предполагает рассмотрение экологических вопросов в тесной связи с социально-экономическими задачами, с учетом интересов настоящих и будущих поколений (Good practice guidance for development co-operation, 2006).

Основными принципами СЭО являются:

• приоритетность решения экологических проблем;
• ответственность за экологические последствия, возникающие в результате принятия управленческих решений любого уровня;
• открытость в демонстрации экологической политики со стороны государственных органов управления;
• системность и процессный подход;
• комплексность оценки (рассмотрение прямых, косвенных, синергетических последствий);
• прогнозирование изменения экологической ситуации в долгосрочной перспективе;
• учет экологических вопросов в системе принятия управленческих решений.

Основные функции СЭО:

• Предупредительная (применение превентивных мер посредством учета экологических аспектов на ранних стадиях прогнозирования и планирования);
• Координирующая (согласование действий всех звеньев организационной структуры управления, что содействует более эффективному процессу принятия решений и обеспечению устойчивого развития);
• Информационная (привлечение компетентных органов госуправления, заинтересованных сторон, общественности для участия в процессе планирования).

Специфика СЭО заключается в том, что она на самой ранней стадии планирования занимается регулированием сознательного воздействия человека на окружающую природную среду для удовлетворения своих экономических потребностей при условии достижения устойчивого развития общества. Лица, принимающие решения, в процессе СЭО получают дополнительную информацию о возможном негативном влиянии на окружающую среду и здоровье населения и планируемых к реализации мероприятий.

Исходя из выше сказанного, основными задачами СЭО являются:

• Спрогнозировать возможные экологические последствия в результате выполнения планов / программ (на этапе разработки);
• Оценить степень достижения намеченных экологических целей;
• Предоставить источники экологической информации при разработке планов / программ;
• Разработать альтернативные варианты отдельных планируемых мероприятий программы;
• Обеспечить обратную связь с заинтересованной общественностью.

Каждая страна сама выбирает стратегию реализации СЭО в зависимости от сложившейся системы планирования и существующего потенциала. По мнению большинства специалистов СЭО, не существует единого идеального подхода к проведению СЭО при разработке планов / программ. Однако очевидно, что ретроспективные СЭО, проводимые отдельно от разработки планов / программ наименее эффективны и с наименьшей вероятностью могут обеспечить достаточную основу для выполнения обязательств по Протоколу по СЭО. Частичная или полная интеграция СЭО в процесс разработки планов / программ представляет удобные рамки для выполнения условий Протокола по СЭО. Выбор подхода зависит от политической воли и специфических условий разработки каждого плана / программы. В одних случаях частичная интеграция может быть более эффективной, нежели полная и наоборот.

Республика Беларусь в настоящее время рассматривает возможность присоединения к Протоколу по СЭО к Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте.

Сформированная в Республике Беларусь законодательная и нормативная база позволяет рассматривать в качестве объектов проведения стратегической экологической оценки, в первую очередь, государственные, отраслевые и региональные программы, а также схемы, прогнозы, программы и стратегии территориального развития, реализация которых может оказать воздействие на окружающую природную среду и здоровье человека, в том числе и в трансграничном аспекте (Информационное руководство для лиц принимающих решения, 2010). Необходимо отметить то, что определенные элементы СЭО в Республике Беларусь уже применяются. Так при разработке таких стратегических документов, как Национальная стратегия устойчивого социально-экономического развития Республики Беларусь до 2020 года, программы и прогнозы социально-экономического развития методологически обязательным является учет экологических аспектов и разработка раздела «Рациональное использование природных ресурсов и сохранение окружающей среды». В Республике Беларусь также законодательно заложено выполнение определенных экологических требований для отдельных конкретных объектов, которые относятся к стратегической экологической оценке. Так, законом «О государственной экологической экспертизе» регламентируется проведение ГЭЭ для градостроительных проектов общего планирования, специального планирования, детального планирования; архитектурных проектов застройки территорий; проектов территориальных комплексных схем рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды; концепций, прогнозов, программ и схем отраслевого развития, реализация которых связана с использованием природных ресурсов и (или) может оказать воздействие на окружающую среду.

Несмотря на то, что элементы стратегической экологической оценки уже присутствуют в практике разработки планов / программ, СЭО остается новым процессом для Беларуси и знаний о СЭО среди специалистов недостаточно.

В настоящее время в Республике Беларусь формируется потенциал для реализации положений Протокола по СЭО: подготовка специалистов, получение практического опыта проведения СЭО, анализируется опыт подготовки отчетов по СЭО, создается база данных по экспертам и база данных проводимых СЭО. Важное содействие в развитии потенциала оказывает Программа развития ООН, в рамках которой был реализован проект «Построение потенциала в области Стратегической экологической оценки и в области реализации природоохранных конвенций в Республике Беларусь». Проектом была предоставлена поддержка Минприроды в построении потенциала в области СЭО в Беларуси. Особое внимание было уделено обучению белорусских специалистов методике и подходам проведения экологической оценки стратегических документов, развитию правовых и институциональных рамок СЭО и улучшению информированности основных заинтересованных сторон о преимуществах применения СЭО [www.ecorazvitie.by].

В рамках проекта было подготовлено руководство с целью повышения понимания преимуществ СЭО и процедуры проведения СЭО среди лиц, принимающих решения и отвечающих за разработку стратегических документов, работу над которым возглавили специалисты ОДО «ЭНЭКА». В данном информационном руководстве представлены подходы к СЭО в соответствии с международной практикой различных стран. Основной акцент сделан на анализе возможностей интегрирования процесса СЭО в систему прогнозирования и планирования Республики Беларусь [www.ecorazvitie.by].

Привлекательность СЭО для ее внедрения в Республике Беларусь заключается в следующем:

• совершенствование алгоритма и организации разработки планов / программ;
• формирование коллектива разработчиков с привлечением специалистов из научно-исследовательских и проектных организаций, что будет способствовать формированию мультидисциплинарных групп экспертов;
• повышение обоснованности, комплексности и экологической безопасности программных мероприятий;
• усиление координации между отраслевыми и региональными органами управления при формировании планов / программ, что будет способствовать отсутствию дублирования стратегических решений в процессе их реализации;
• повышение эффективности согласования планов / программ с другими министерствами и ведомствами, в том числе, с органами здравоохранения с проведением соответствующей оценки воздействия на окружающую среду и здоровье;
• формирование банка данных исходной информации, которая может использоваться как для разработки стратегических решений, так и для проведения СЭО;
• увеличение открытости в представлении информации о разработке и реализации стратегических решений (планов / программ);
• замена формального подхода к проведению мониторинга более качественным процессом с использованием набора объективных индикаторов эффективности реализации планов / программ.

Таким образом, в настоящее время Республика Беларусь рассматривает возможность присоединения к Протоколу по СЭО и формирует потенциал для успешной реализации положений данного нормативного акта.

Ирина Усова Эколог ОДО "ЭНЭКА"

Литература:

1. Протокол по стратегической экологической оценке к Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (http://www.unece.org/env/eia/sea_protocol_r.html)
2. EC, European Commission (2001), “Directive no 2001/42/EC on the assessment of the effects of certain plans and programmes on the environment”, available at